关于最新行政诉讼法解释的解读

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，决定自2015年5月1日起实施。这次修改是自1989年行政诉讼法颁布以来的一次全面修改。修改后的行政诉讼法由原来的75条增加到103条。其中修改45条，增加33条，删除5条，只有25条没有修改。新法修改的内容之多和范围之大是前所未有的。

为了便于审判实践操作，并将笼统的规定进行细化，本着依法解释、突出重点和可行实用的原则，最高人民法院制定了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，《解释》共计27条，已于2015年4月20日由最高人民法院审判委员会第1648次会议通过，自2015年5月1日起施行。本次司法解释不是对行政诉讼法的全面解释，最高人民法院今后还将针对新法实施过程中的情况和积累的经验，就其他问题陆续制定后续的司法解释。

从具体内容来看，新解释主要从以下十个方面对于一些制度规定进行细化。

 

一、关于立案登记制

 

第一条 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。

对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。

 

条文解读：

本条是关于登记立案原则和程序的规定。为了解决行政诉讼“告状难”的问题，行政诉讼法修正案明确规定将立案审查制改为立案登记制，将实体审查为主改为形式审查为主，以降低行政诉讼的门槛。立案登记制的主要制度追求在于敦促法院尽可能立案。

本条第一款要求法院首先应当一律接收起诉状，不得直接拒之门外。杜绝有案不立、有诉不理、拖延立案等现象发生。

本条第二款重申接受诉讼材料和登记原则。要求能够当场登记立案的应当场登记立案，不能当场立案的规定了相应时限，仍然不能决定的，要先予立案。

本条第三款强调了法院的一次性全面告知原则和补正后的处理程序。对于不予立案的应说明理由，并遵循便民原则，不得增加当事人程序负担。

本条第四款明确规定保障当事人的上诉权。

 

第二条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：

（一）请求判决撤销或者变更行政行为；

（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；

（三）请求判决确认行政行为违法；

（四）请求判决确认行政行为无效;

（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；

（六）请求解决行政协议争议；

（七）请求一并审查规章以下规范性文件；

（八）请求一并解决相关民事争议；

（九）其他诉讼请求。

 

当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。

 

条文解读：

本条是对具体诉讼请求的指引性规定。

行政诉讼是根据行政诉讼原告的诉讼请求进行的，行政诉讼的审理范围也要取决于原告的诉讼请求。以此，具体的诉讼请求是当事人提起行政诉讼的必要条件之一。为方便当事人诉讼，保护其合法权益，解释归纳了八项比较常见典型的诉讼请求类型，将第九项作为兜底条款，以此作为指引。防止法院进行任意裁量，新解释更加突出当事人处分原则，要求法院正面回应当事人的诉讼请求。其中需要特别注意的是，由于修正案明确规定确认无效是不告不理的判决方式，需要以原告明确的诉讼请求为前提，因此原告应当明确请求判决确认行政行为无效。

 

第三条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

（十）不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

 

条文解读：

本条是关于不符合起诉条件情形及处理的规定。

立案登记制度的施行，并不意味着当事人所有的起诉，法院都会立案审理。根据行政诉讼法第五十一条的规定，只有符合起诉条件的，才会立案进入正式的审理程序，驳回起诉制度就是对于立案的后续审查把关。对起诉条件的细化规定，目的在于便利当事人起诉，统一法院的审查标准，起到规范起诉行为和规范法院立案行为的双重目的。

 

二、关于起诉时限

 

第四条 公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

 

条文解读：

本条是关于行政不作为起诉期限的规定。

新旧行政诉讼法对于行政不作为的起诉期限均未作明确规定。行政诉讼法要求权利人提起行政诉讼应在受到侵害后的法定期限内进行，行政不作为与以作为的方式侵害原告合法权益不同，行政不作为是持续的状态，如何确定侵害的时间点，实践中各地法院掌握的标准并不一致。新解释对此作了补充，规定应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。行政诉讼起诉期限的重要功能在于维护行政管理秩序的稳定性，因此起诉期限并未规定过长。原告如果超过起诉期限，往往可以通过再行申请行政机关履行法定职责的方式重新启动程序（若行政机关仍然不作为，则6个月之内仍可起诉）。

 

三、关于行政机关负责人出庭应诉

 

第五条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

 

条文解读：

本条是关于行政机关负责人范围及委托诉讼代理人的规定。

行政机关负责人出庭应诉，是本次行政诉讼法修改的一大亮点。对于修正案规定的行政机关负责人出庭制度，由于修正案的规定有些理想化，新解释作了细化，降低了对于负责人出庭制度的某些要求，从而更加实际可行。条文中行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人的规定，便因行政机关副职负责人出庭时，由于其不是法定代表人，在严格意义上说也是作为委托代理人出庭的，这就导致代理人的名额被占用，政府委托的律师作为委托代理人无法出庭，而在实践中，长期担任政府法律顾问的律师对于提高行政案件的审判质量有很大帮助，因此本条规定行政机关负责人出庭可以另行委托一至二名诉讼代理人。

 

四、关于复议机关作为共同被告

 

第六条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

 

条文解读：

本条是关于复议维持或者改变原行政行为界定标准的规定。

新解释明确了复议决定维持原行政行为的含义，且明确规定所谓“复议改变”只限于改变原行为的结果，而不包括改变原行为的事实认定与法律适用依据的情形。

 

第七条 复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。

 

条文解读：

本条是关于复议机关为共同被告的案件，原告漏列被告应如何处理的规定。

按照行政诉讼的一般原理，由于是不告不理，因此是否追加被告，需要取决于原告的意愿。原告不愿追加的，自然不得追加被告。然而本次修正案下定决心要改变复议机关当“维持会”的现状，规定复议机关维持的也要当共同被告。新解释对此规定得更加严苛，不再受制于不告不理原则的约束，明确规定原告不同意追加的，依然也要列为共同被告，体现了解释制定者的治理决心，但法院依职权追加被告是否尊重当事人意思自治和有无侵犯原告的处分权问题值得商榷。

 

第八条 作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

 

条文解读：

本条是复议机关为共同被告的管辖规定。

由于修正案规定了复议机关共同被告制度，复议机关与作出原行政行为的机关为共同被告时，存在以复议机关还是以作出原行政行为的机关确定级别管辖的问题。解释规定，以作出原行政行为的机关确定级别管辖。主要考虑几个因素：1、虽然行政诉讼法将复议机关列为共同被告，但行政争议主要取决于原行政行为。2、如果以复议机关确定级别管辖，很可能导致基层法院案件大幅下降，中级法院案件大幅上升，不利于将矛盾和争议解决在基层。然而，这样规定也可能存在这样一个问题，即：如果是针对省级政府的职能部门作出的行为申请复议，复议机关假如是省级政府或者国务院部门的话，省级政府或者国务院部门将与省级政府的职能部门作为共同被告在基层法院进行一审行政诉讼。

 

第九条 复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。

作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。

 

条文解读：

本条是关于复议机关做共同被告的审查对象及举证责任的规定。

该条规定明确了具体操作中的主从关系，规定举证行为可以由其中一个机关实施，但复议程序的合法性应当由复议机关举证。

 

第十条 人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。

原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。

 

条文解读：

本条是关于复议机关作共同被告的裁判方式的规定。

由于修正案明确要求人民法院应当对作出维持决定的复议机关的复议决定作出表态，新解释改变了原解释“自然无效”的规定，明确要求对复议决定作出判决。

在原行政行为合法，但复议决定程序违法的情况下，复议决定实体部分是合法的，仅仅是复议程序部分违法，对于原告针对原行政行为的诉讼请求应当予以驳回，而仅对复议决定程序违法部分确认违法。关于复议机关与作出原行政行为的机关之间赔偿责任的分配，根据《国家赔偿法》第八条的规定，经复议的案件，原行政机关是赔偿义务机关，复议决定加重损害的，复议机关就加重的部分承担赔偿责任。该规定没有涉及复议维持原行政行为时，复议程序违法给原告造成的损害的情形，因此本条对复议维持原行政行为，但因程序违法给原告造成损害的，赔偿责任如何承担的问题予以了明确。总体采用了赔偿责任，实行“谁造成损害，谁负责赔偿”的归责原则。

 

五、关于行政协议

 

第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）其他行政协议。

 

条文解读：

本条是关于行政协议及范围的规定。

“行政协议”纳入行政诉讼受案范围尚属首次。行政诉讼法没有对行政协议的含义作出规定，而是采取列举协议类型的方式加以表述。行政协议主要具有以下要素：一是目的要素。行政协议以实现公共利益或者行政管理目标为目的，本质上是行政管理的变通方式。二是职责要素。由于行政协议是一种行政管理方式，因此要求行政机关必须在法定职责范围内采用，超出法定职责范围的应属无效。三是主体要素。行政协议的一方必然是行政机关，协议的相对方是公民、法人或者其他组织。四是意思自治要素。行政协议的有关内容，需要行政机关与相对人协商达成一致。五是公法要素。行政协议中的权利和义务直接服务于实现公共利益和行政管理目标，这些目标所体现的是公法规制的要求，行政主体在签订、履行协议过程中职权性特点突出，可以行使监督权、处罚权、指挥权、单方变更或解除权等特权，均有别于民事合同的特点。

另需要注意的是，新解释增加了“征用补偿协议”。

 

第十二条 公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

 

条文解读：

本条是关于行政协议起诉期限的规定。

有关行政协议的履行问题发生争议的，适用民法时效；有关单方变更、解除协议的，适用行政法时效。

 

第十三条 对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。

 

条文解读：

本条是关于行政协议案件管辖的规定。

法律性质上来看，行政协议还是属于行政争议，本条明确了针对行政协议提起的诉讼，管辖法院依然应当适用行政诉讼法及其司法解释的有关规定。

 

第十四条 人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

 

条文解读：

本条是关于审理行政协议案件法律适用问题的规定。

行政诉讼法没有对行政协议的法律适用问题作出规定。人民法院对行政协议进行审理时，首先应依照行政诉讼法和其他行政法规的规定为基本依据进行合法性审查。由于行政协议也是基于当事人意思表示一致达成的双务行为，对于是否按照约定履行和行政协议效力等问题，可适用合同法等民事法律规范作为补充依据。

 

第十五条 原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。

被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

 

条文解读：

本条是关于行政协议判决的规定。

该条系关于人民法院审理行政协议案件的判决方式问题。一项基本精神就是该补的补，该赔的赔。

 

第十六条 对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。

 

条文解读：

本条是关于诉讼费用的规定。

 

与前述时效问题相一致，诉讼费用标准也是参照纠纷的主要性质加以处理。

六、关于一并审理民事争议

 

第十七条 公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：

（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；

（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；

（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；

（四）其他不宜一并审理的民事争议。

对不予准许的决定可以申请复议一次。

 

条文解读：

本条是关于一并审理民事争议提出时间和排除范围的规定。

《行政诉讼法》第六十一条规定:“在涉及行政许可、登记、证据、征收、征用和行政机关对民事争议所做的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决民事争议的，人民法院可以一并审理。”但本条并没有对提起的时间予以明确。民事争议是否与行政行为相关以及民事争议是否适合与行政争议一并解决的问题，一般需要通过审理才能做出判断，故解释借鉴《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，明确为：应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。但是，并非所有的与行政行为相关的民事争议都适合与行政争议一并解决，对于此类民事争议，解释列举了若干情形，规定符合上述情形的“应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利”，同时解释还给予了当事人对决定不服的申请复议权。

 

第十八条 人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。

审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。

 

条文解读：

本条是关于审判组织和立案问题的规定。

行政诉讼法规定在行政诉讼中一并审理相关民事争议，目的是有利于实质性化解纠纷，减少当事人诉累，同时防止出现行政案件与民事案件由不同审判组织处理出现不一致的现象。因此，民事争议应当由行政审判庭的同一审判组织一并审理。

 

 

第十九条 人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。

当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。

行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。

 

条文解读：

本条是关于一并审理民事争议的法律适用、调解和上诉的规定。

关于一并审理民事争议，需要注意以下几个问题：

1、提起的时间问题。原则上应当于一审庭审前提出，有正当理由的，不得晚于法庭调查阶段；

2、界定排除范围，明确哪些民事争议解决请求不受理；

3、民、行分别立案、合并审理，但是行政裁决本身就是针对民事争议作出的行政裁决，民事争议是行政争议的原因，因此不再分别立案；

4、法律适用依据问题，民事争议原则上适用民事法律；

5、调解处分的效力有限原则，当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据；

6、二审的全面审查原则，二审审查不影响未上诉的行政裁判的效力。

 

七、关于一并审查规范性文件

 

第二十条 公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

 

条文解读：

本条是关于规范性文件一并审查请求提出时间的规定。

 

第二十一条 规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

 

条文解读：

本条是关于规范性文件审查程序及处理的规定。

该条对部分抽象行政行为的审查问题作了细化。需要注意的是，对于规范性文件不合法的，人民法院并无直接否决的权利，只有不予以适用的权利，法律规定向制定机关提出处理建议的目的在于促进制定机关修改或者废止规范性文件的相关规定。

 

八、关于履行判决的判决方式

 

第二十二条 原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。

 

条文解读：

本条是关于义务判决的规定。

首先，义务判决的一个重要前提，是原告请求被告履行法定职责的理由应当是成立的；其次，被告拒绝履行是违法的，或者逾期不予答复没有正当理由的。在某种情况下，被告是否应当履行法定职责，如何履行法定职责存在着不确定因素，需要被告进一步调查或裁量，此时法院并不能判决被告履行法定职责，但可以判决被告针对原告的请求重新作出处理。最高人民法院关于政府信息公开和行政许可的司法解释中均有类似规定。

 

第二十三条 原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。

 

条文解读：

本条是关于给付判决的规定。

解释采取列举的方式，对于某些事关当事人生存的行政给付判决作了特殊的细化规定，规定可同时判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。

 

九、关于申请再审

 

第二十四条 当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：

（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；

（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

 

条文解读：

本条是关于申请再审时间及特殊情形的规定。

对于申请再审的几种情形及提出再审的时间，本条规定与《民事诉讼法》第二百零五条规定基本相同。

 

第二十五条 有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：

（一）人民法院驳回再审申请的；

（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；

（三）再审判决、裁定有明显错误的。

人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。

 

条文解读：

本条是关于一次再审、一次抗诉的规定。

对于再审案件，需要注意以下几点：

1、明确了申请再审的时效；

2、规定了当事人可以申请检察监督的具体情形；

3、规定了某些特定情形的再审终审原则。

 

十、关于新旧法的衔接

 

第二十六条 2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。

2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。

对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。

 

条文解读：

本条是关于溯及力的规定。

关于新旧法的衔接问题，总体上看来，应当遵循有利于原告的原则解决新旧法律的衔接问题，体现了行政诉讼法的“实体从旧，程序从新”的原则和“权利保护”原则。

 

 

第二十七条 最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。